¿Los beneficios tributarios generan empleo y crecimiento económico?
En el Perú, la idea de que los beneficios tributarios, como exoneraciones, reducciones de tasas o regímenes especiales, generan empleo, desarrollo o inversión ha sido reiterada casi como un dogma económico. Es común escuchar que, si se reduce el impuesto a un sector específico, este multiplicará su aporte en generación de divisas, tecnología o puestos de trabajo. Sin embargo, tras varias décadas de implementación, la evidencia obliga a preguntarse si lo tributario debe ser el eje de la decisión económica o si, por el contrario, estamos enfrentando una lógica distorsionada y costosa para el Estado y la ciudadanía.
1. La ilusión de los beneficios tributarios como catalizador del desarrollo
La experiencia ha demostrado que prácticamente todos los sectores han solicitado y, en muchos casos obtenido, tratamientos tributarios preferenciales. La lógica es simple: “Si pagamos menos impuestos, seremos más competitivos, atraeremos inversión y crearemos empleo.” No obstante, esta afirmación rara vez se contrasta con resultados verificables. En muchos casos, los beneficios tributarios no solo no cumplen sus promesas, sino que terminan profundizando las desigualdades y debilitando la eficiencia del sistema tributario.
Un ejemplo emblemático es el régimen de beneficios tributarios otorgado a la Amazonía peruana. Según cifras estimadas por SUNAT en el año 2024, solo en los últimos cinco años se ha dejado de recaudar más de 20,000 millones de soles debido a estas exoneraciones. Se trata de una pérdida sustancial de recursos públicos que, paradójicamente, se argumentó como “compensación” por la falta de infraestructura pública. ¿No habría sido más eficaz destinar esos fondos a invertir directamente en servicios básicos y conectividad? El caso de la región San Martín demuestra que sí: tras renunciar a sus exoneraciones en 2005 y apostar por inversión pública planificada, hoy su PBI per cápita es 40% mayor al promedio de la Amazonía.
2. ¿Es lo tributario el eje de la decisión económica?
Desde una perspectiva más técnica, organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y la OCDE han advertido que los factores que realmente determinan la decisión de inversión no son las exoneraciones fiscales, sino la predictibilidad del sistema tributario, la infraestructura disponible, la mano de obra calificada y la seguridad jurídica. Los beneficios tributarios, al contrario, suelen estar mal diseñados, ser regresivos y generar una “cancha inclinada” que distorsiona la asignación eficiente del capital.
Un sistema tributario fragmentado, lleno de excepciones y regímenes especiales, no solo complica la fiscalización y favorece la elusión y evasión tributaria, sino que también resta legitimidad al sistema tributario. Además, muchos de estos beneficios tienden a eternizarse, incluso cuando ya no se justifican generando un costo estructural al fisco sin beneficios proporcionales.
3. El costo de lo invisible: pérdida fiscal y opacidad
En 2024, la SUNAT estimó que se dejarán de recaudar aproximadamente 24,000 millones de soles por conceptos de beneficios tributarios, equivalentes al 15% de la recaudación proyectada. Si esos fondos estuvieran disponibles, el déficit fiscal se reduciría significativamente. Pero más allá del impacto macroeconómico, preocupa que estos beneficios, en su mayoría, carezcan de una evaluación técnica clara y no identifiquen públicamente a los beneficiarios reales. En la práctica, se trata de partidas del presupuesto nacional sin control ni transparencia.
Caso 1: la Zona Económica Especial (ZEE) de Chancay
La propuesta de crear una Zona Económica Especial (ZEE) en torno al nuevo megapuerto de Chancay ha sido presentada como una apuesta distinta, en la medida en que sería gestionada por una empresa privada y no por el Estado. Sin embargo, el historial de las ZEE en el Perú invita al escepticismo: de las 15 zonas declaradas, solo 4 se encuentran operativas, y ninguna ha logrado concretar el despegue económico que se prometió al momento de su creación.
El problema no se limita a la ejecución deficiente. En muchos casos, estas zonas terminan convirtiéndose en simples refugios fiscales a los que migran empresas que de todas formas operarían en el país, no para impulsar nueva inversión real, ni para generar transferencia tecnológica o procesos de capacitación, sino únicamente para reducir su carga tributaria.
En ese contexto, cabe preguntarse: ¿no debería bastar por sí sola la enorme ventaja logística que representa el puerto de Chancay para atraer inversión productiva de calidad? Si esa ventaja competitiva no es suficiente, ¿cuál es entonces la lógica de otorgar beneficios tributarios adicionales que comprometen recursos públicos sin garantizar retornos sostenibles?
Caso 2: los beneficios al sector hotelero y turístico
La Ley N.º 32392, publicada el 27 de mayo de 2025, introduce una nueva Ley General de Turismo que impulsa el desarrollo del sector mediante incentivos tributarios específicos. Se crean las Zonas Especiales de Desarrollo Turístico (ZEDT), donde las empresas podrán acceder a tasas reducidas del impuesto a la renta, siempre que cumplan con ciertos requisitos de inversión, empleo y operatividad local.
Además, se establece una depreciación acelerada del 20% anual para edificaciones vinculadas a hospedaje, agencias de viaje y espectáculos culturales durante 2026 y 2027, así como un régimen de recuperación anticipada del IGV para inversiones turísticas superiores a USD 1,000,000 hasta el 2028. Las empresas interesadas deberán inscribirse en el Registro Único de Beneficiarios del Sector Turismo (RUBET).
Este tipo de beneficios tiene dos riesgos. El primero es su “eternización”, es decir, que se mantengan más allá del contexto que los justificó. El segundo es que su costo real sea mayor al beneficio obtenido, considerando que afectan directamente la recaudación tributaria sin necesariamente generar empleos sostenibles o mejorar la competitividad estructural del sector.
Caso 3: el paquete tributario para el sector agroexportador
El Congreso actualmente debate la ratificación y ampliación de un nuevo paquete de beneficios tributarios para el sector agroexportador, bajo la promesa de mantener el dinamismo exportador del país. Este régimen incluye tasas reducidas del Impuesto a la Renta, beneficios laborales y otras facilidades tributarias.
Sin embargo, este sector ya ha gozado de amplias ventajas durante más de dos décadas, tiempo suficiente para demostrar resultados. Hoy, con márgenes de ganancia elevados y niveles de tecnificación importantes, ¿es justificable mantener estos beneficios? Más aún cuando la evidencia técnica muestra que los principales beneficiarios no son los pequeños productores, sino grandes conglomerados agroindustriales.
4. ¿Qué tipo de desarrollo queremos fomentar?
No se trata de negar que en ciertos contextos los beneficios tributarios puedan ser útiles. Pero su uso debe ser estratégico, temporal, focalizado y evaluado continuamente. El problema en el Perú es que, muchas veces, estas exoneraciones responden más a presiones políticas que a criterios técnicos. Peor aún, se otorgan sin una medición seria de impacto y sin identificar a los beneficiarios reales.
Al Estado peruano no le sobran recursos. Cada beneficio tributario que se concede es una decisión que implica dejar de invertir en salud, educación, infraestructura o seguridad. La evidencia, como en el caso de San Martín, demuestra que la inversión pública bien ejecutada tiene efectos más sostenibles en el tiempo que los regímenes de excepción tributaria.
La política tributaria debe ser un instrumento de equidad, eficiencia y sostenibilidad. No puede seguir siendo el mecanismo para compensar fallas estructurales del Estado ni la vía para otorgar privilegios a sectores con capacidad de lobby. Si realmente se quiere fomentar el desarrollo, se debe apostar por un sistema tributario fuerte, transparente y justo, que garantice una adecuada recaudación para atender las enormes necesidades sociales del país. Y, sobre todo, debe entenderse que pagar impuestos no es un castigo, sino una forma de contribuir al bienestar colectivo. Los beneficios tributarios mal diseñados, en cambio, son una forma silenciosa pero potente de debilitar el pacto social.
